Війна і децентралізація влади: нова практика від Херсона до Львова

Начальник юридичного відділу Львівської обласної ради Ярослав Гасяк розповів Dailylviv.com про Закон "Про правовий режим воєнного стану"  і повноваження районних та обласних рад в умовах воєнного стану.

Повномасштабне вторгнення російських військ і збройна агресія проти України 24 лютого захопили зненацька всі сфери суспільного життя. Не були до цього адаптовані й наші нормативно-правові акти. Законодавець не врегулював питання діяльності органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, а положення закону "Про правовий режим воєнного стану" дозволили довільно і на власний розсуд тлумачити його положення.

Законопроєкт "Про внесення змін до Закону України "Про правовий режим воєнного стану" щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану" (№ 7269) мав би врегулювати проблему діяльності органів місцевого самоврядування.

Однак закон "Про правовий режим воєнного стану", який прийняли у травні на його основі, знову викликав дискусії й неоднозначне тлумачення правового статусу районних й обласних рад, які не перебувають на тимчасово окупованій території.

Системне і комплексне, а не буквальне й довільне тлумачення норм цього закону, позиція авторів законопроєкту, профільного парламентського комітету та інших органів влади, а також практика застосування норм закону ствердно підтверджують легітимність районних і обласних рад в умовах воєнного стану.

Перша спроба позбавити повноважень

Дискусія навколо правового статусу районних і обласних рад виникла майже в перший день війни. Починаючи з 24 лютого, в Україні хотіли припинити повноваження більшості районних і обласних рад попри те, що чинна на той момент редакція закону "Про правовий режим воєнного стану", здавалося б, не допускала подвійних тлумачень. Однак деякі органи державної влади почали застосовувати пункт 2-1 статті 28 закону "Про правовий режим воєнного стану" до сучасної ситуації.

У ньому йдеться про припинення повноважень обласних, районних рад і рад інших рівнів лише у Донецькій та Луганській областях у зв'язку з утворенням в них військових адміністрацій внаслідок агресії Росії у 2014 році.

Частина новоутворених військових адміністрацій висловила свої позиції в цій дискусії в офіційних листах чи у соціальних мережах.

Але й були й такі, що безапеляційно вирішили, що в їхній компетенції з'явилися повноваження, необхідність і можливість припинити повноваження обласних чи районних рад, а також навіть їхніх виконавчих апаратів, посадових і службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах.

Сьогодні рішення цих військових адміністрацій про самовільне припинення повноважень органів місцевого самоврядування оскаржують в судах, адже є всі підстави для того, що б їх скасувати.  

Абсурдність таких дій і рішень військових адміністрацій не лише можна спростувати тлумаченням пункту 2-1 статті 28 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", але й доводиться тим, що в інших областях районні й обласні ради продовжують здійснювати свої повноваження в умовах воєнного стану, зокрема проводять сесії та пленарні засідання, також працюють постійні депутатські комісії та робочі групи.

Суспільну вагу найвищого представницького органу області та важливість забезпечення безперервності повноважень обласних рад в умовах війни засвідчив приклад Херсонської обласної ради, яка 13 березня, перед загрозою окупації, ухвалила звернення до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та українського народу щодо неприйнятності бутафорського "референдуму" за "народну республіку" в Херсонській області.

Законопроєкт № 7153

24 березня Верховна Рада ухвалила закон "Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення керованості державою в умовах воєнного стану" (законопроєкт № 7153).

Законодавець спробував в ньому поставити крапку в дискусії довкола повноважень обласних і районних рад в умовах воєнного стану та визначив, що "у період дії воєнного стану та впродовж 30 днів після його припинення чи скасування повноваження обласних рад (у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області) та районних рад здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації".

Це формулювання ще на етапі обговорення законопроєкту викликало чергову гарячу дискусію серед експертів і правників через недосконалість, а, отже, можливість різного тлумачення.

Ухвалений закон підписав 25 березня голова Верховної Ради, але підпису Президента він так й не дочекався. Натомість парламент здійснив ще одну спробу врегулювати діяльність районних і обласних рад в умовах воєнного стану. 

Законопроєкт № 7269

12 травня Верховна Рада ухвалила закон "Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану" (законопроєкт  7269). 18 травня цей закон підписав Президент, а наступного дня його опублікували у газеті "Голос України", тобто він набрав чинності. 

Цього разу дискусія навколо правового статусу районних і обласних рад звелася до тлумачення ч. 4 ст. 10 цього закону: "У разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та впродовж 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення: повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації, відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження…" і далі за текстом.

Формування цієї норми не є ідеальним, однак системне і комплексне її тлумачення дає підстави для однозначного висновку: районні та обласні ради на територіях, які не є окупованими, продовжують здійснювати свої повноваження в умовах воєнного стану у випадку утворення відповідних районних та обласних військових адміністрацій.

Аргументи на користь саме такого тлумачення:

Пояснювальна записка до законопроєкту № 7269

У Розділі 1 "Обґрунтування необхідності прийняття проєкту закону" її автори зазначають (https://cutt.ly/vH8yI25 ): "в умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування". 

Саме тому вони запропонували використати правову конструкцію, яку заклали у законі "Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення керованості державою в умовах воєнного стану" від 24 березня № 2156-ІХ: "протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення або скасування повноваження обласних (у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області) та районних рад здійснюються відповідними обласними та районними військовими адміністраціями", який схвалив Президент.

Таким чином, законопроєкт № 7269 набрав чинності тому, що виникла потреба обґрунтувати необхідність збереження органів місцевого самоврядування. Їхню діяльність визнали критично важливою в умовах воєнного стану.

Випереджаючи скептицизм окремих правників, варто наголосити на тому, що Конституційний Суд України під час тлумачення нормативно-правових актів неодноразово брав до уваги аналіз змісту як норми права, так і пояснювальної записки до законопроєкту. У законопроєктах №№ 7153 і 7269  автори обґрунтовують доцільність їхнього ухвалення необхідністю збереження легітимності районних і обласних рад, а умовою передання їхніх повноважень відповідним військовим адміністраціям визначили винятково тимчасову окупацію чи оточення адміністративного центру області.

Спільна позиція депутатських фракцій і груп перед голосуванням

2 травня профільний парламентський комітет запропонував викласти ч. 3 ст. 10 закону "Про правовий режим воєнного стану" у категоричній редакції, позбавивши всі без винятку районні й обласні ради повноважень [дослівно]: "У період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування: повноваження обласних та районних рад здійснюють обласні та районні військові адміністрації, утворені на відповідній території; районні та обласні ради, на території яких утворено районні, обласні військові адміністрації, не повноваження…" і далі за текстом.

Ця пропозиція викликала збурення експертів і народних депутатів. Перед голосуванням за законопроєкт № 7269 усі депутатські фракції і групи, окрім ВО "Батьківщина", підписали спільне звернення до голови Верховної Ради України  щодо неприпустимості таких формулювань.

"Такі зміни – це шлях до узурпації влади. Вони ставлять під загрозу здобутки децентралізації України, яка полягає в передачі повноважень і фінансів від державної влади органам місцевого самоврядування. Для того, щоб не допустити зловживань та беззаконного привласнення влади, пропонується додати запобіжник у вигляді необхідності затвердження зазначених у статті 10 та 15 проєкту Закону питань рішенням Верховної Ради України за поданням Президента України", – йдеться у зверненні.

Спроби тлумачення норми права

Буквальне читання нової редакції ч. 3 ст. 10 закону "Про правовий режим воєнного стану" загострило дискусію навколо тлумачення та подальшого застосування цієї норми на практиці. Кандидатка юридичних наук, викладачка Українського католицького університету Наталія Галецька наголошує на тому, що будь-яке тлумачення, якщо ми дійсно хочемо з'ясувати істину, повинно відбуватися системно та комплексно, застосовуючи всі можливі підходи та способи тлумачення.

Телеологічне (цільове), історичне, системне і комплексне тлумачення цієї норми дозволяє зробити переконливий висновок, що утворення військових адміністрацій є передумовою для подальшого можливого й гіпотетичного передання повноважень від районних і обласних рад військовим адміністраціям. І таких підстав є лише дві: 1) у випадку тимчасової окупації чи оточення адміністративного центру області, або ж 2) у випадку прийняття Верховною Радою України за поданням Президента відповідного рішення.

Дія нормативно-правового акту в часі

Зміни до Закону України "Про правовий режим воєнного стану" (законопроєкт № 7269), що набрали чинності, навіть якщо тлумачити їх не системно, а буквально, не мають зворотної дії в часі. Адже стаття 58 Конституції України закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права: закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, що виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.  Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, зокрема відносин між державою й громадянами, і надає громадянам впевненості у тому, що їхнє актуальне становище не погіршиться після прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Тлумачення законопроєкту авторами проєкту, монобільшістю і членами профільного комітету

Децентралізація – реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні – триває з 2014 року. Офіційний інформаційний ресурс реформи сайт Децентралізація опублікував коментар одного з авторів законопроєктів № 7153 та № 7269, суть якого зводиться до того, що відповідна ОВА/РВА може перебрати повноваження обласних/районних рад, у випадку окупації або оточення адміністративного центру чи відповідного рішення Президента, якщо його підтримають голосуванням Верховної Ради України.

Коментуючи вигадки під назвою "Законопроєкт № 7269 припиняє повноваження районних та обласних рад", автор законопроєкту народний депутат Віталій Безгін наголосив: "Ні. Повноваження обласних/районних рад може перебирати на себе відповідна ОВА/РВА, у випадку окупації або оточення адміністративного центру. Це насамперед про безпеку самих депутатів. І не стосується областей у тилу. Також передача повноважень можлива за рішенням Президента, якщо його підтримали голосуванням Верховної Ради. У такому випадку керівники ОВА/РВА отримують додатковий функціонал".

Аналогічні за змістом роз'яснення розміщені на офіційному партійному сайті Слуги Народу (https://cutt.ly/rH8yZMo  або https://cutt.ly/qH8uwkj ).

"Верховна Рада остаточно ухвалила законопроєкт №7269, який спрощує прийняття рішень у громадах під час війни та дає їм змогу швидше реагувати на виклики воєнного часу. Разом із тим навколо законопроєкту шириться багато міфів (https://sluga-narodu.com/ne-zrada-a-peremoha-vitaliy-bezghin-sprostuvav-mify-navkolo-zakonoproiektu-pro-robotu-hromad-u-chas-viyny/ – ми зібрали і спростували найпопулярніші з них разом із головою підкомітету з питань місцевого самоврядування, співавтором законопроєкту Віталієм Безгіним", – йдеться в одному з них. 

Свою позицію висловили профільний парламентський комітет та Міністерство розвитку громад і територій України, які вкотре підтвердили суть закону – районним і обласним радам бути та діяти в умовах воєнного стану. 

Практика застосування закону "Про правовий режим воєнного стану"

Наведені аргументи в сукупності дають переконливий і, на переконання автора, об'єктивний висновок: законопроєкт № 7269 не позбавляв повноважень районні й обласні ради. Попри всю гостроту дискусій крапку в ній поставить саме практика застосування закону, який жодним чином не припиняє можливість здійснення повноважень районними й обласними радами у період воєнного стану.

Закон набрав чинності з 00 год. 00 хв. 20.05.2022, а, отже, вже чинна практика його застосування лише підтвердила те, що районні й обласні ради продовжують здійснювати свої повноваження. Районні й обласні ради провели сесії у перший же день набуття чинності змін до закону "Про правовий режим воєнного стану". 

Так, 20 травня депутати Рівненської обласної ради на дванадцятій сесії затвердили звіт про виконання обласного бюджету у Рівненській області за 2021 рік, погодили ліміти на спеціальне використання лісових ресурсів, врегулювали питання сільськогосподарських підприємств області й ухвалили низку інших питань.

Незабаром районні й обласні ради проведуть десятки сесій, адже закон "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що сесія ради скликається не менше одного разу на квартал. Ці дії рад вкотре підтвердять тезу про те, що законопроєкт № 7269 не позбавив повноважень районні чи обласні ради в умовах воєнного стану, і лише тому, що утворили військові адміністрації.